Tratto da lavoce.info
di Pietro Manzini, professore ordinario nel Diparimento di Scienze giuridiche dell’Università di Bologna, insegna Diritto internazionale e globalizzazione e Competition Law and Economics.
Con buona pace di sovranisti e populisti che agitano lo spettro della Troika (Commissione Ue, Bce e Fmi), l’Italia non verrà commissariata dagli organi sovranazionali se userà i soldi del Mes in versione anti-Covid. Sola condizione: spenderli per i danni da pandemia.
Un po’ a causa della cattiva fama fattasi in Grecia e un po’ (tanto) a fini di strumentalizzazione politica, il dibattito sull’uso del Mes (Meccanismo europeo di stabilità) per far fronte ai costi della pandemia si è concentrato non su come spendere i fondi ma sulle condizioni da rispettare per ottenere gli stessi. Ci si domanda in termini brutali ma efficaci: se si accede al finanziamento Mes, c’è il rischio che arrivi la Troika (Commissione, Bce e Fmi) a dettarci la politica economica e fiscale nazionale? Cercherò di rispondere a questa domanda nel modo meno politico possibile, ossia facendo riferimento solo alle norme applicabili, e astraendo dai vantaggi economici che potrebbero derivare dall’accesso al Mes, che altri hanno già illustrato.
L’idea di imposizione di politiche di austerity e controlli severi da parte di occhiuti organismi “non democratici” veicolata dall’espressione “Troika” si traduce tecnicamente in quattro elementi: 1) condizioni di accesso al Mes; 2) sorveglianza sull’utilizzo del finanziamento; 3) sorveglianza nella fase post-finanziamento; 4) condizioni di intervento della Bce. La mia conclusione è che, nel caso specifico della linea di credito del Mes a finalità sanitaria, il rischio Troika è inesistente.
Condizioni di accesso al Mes
Il Mes è una trattato internazionale diverso dai trattati Ue – ma a questi collegato – sottoscritto nel 2012 dai paesi dell’area euro per prestare assistenza finanziaria a uno o più di essi in caso di rischi della stabilità del sistema nel suo complesso. Secondo il trattato, l’assistenza finanziaria può concretarsi sotto forma di linea di credito, prestiti ovvero acquisto di titoli pubblici sia sul mercato primario e che sul mercato secondario. Sempre in base al trattato, questa assistenza deve essere soggetta a una “rigorosa condizionalità”. Le condizioni per ottenere il finanziamento non sono indicate ex ante dal trattato, ma vengono stabilite di volta in volta a seconda delle circostanze. Tuttavia è indubbio che tradizionalmente per “condizionalità” si intende un cocktail abbastanza standard di politiche economiche e fiscali ricomprendente, tra l’altro, la riduzione della spesa pubblica. Su questa linea si è storicamente mosso il Fmi e lo stesso Mes nei in quasi tutti gli interventi sinora compiuti (Grecia, Portogallo, Cipro e Irlanda).
Il Mes è una trattato internazionale diverso dai trattati Ue – ma a questi collegato – sottoscritto nel 2012 dai paesi dell’area euro per prestare assistenza finanziaria a uno o più di essi in caso di rischi della stabilità del sistema nel suo complesso. Secondo il trattato, l’assistenza finanziaria può concretarsi sotto forma di linea di credito, prestiti ovvero acquisto di titoli pubblici sia sul mercato primario e che sul mercato secondario. Sempre in base al trattato, questa assistenza deve essere soggetta a una “rigorosa condizionalità”. Le condizioni per ottenere il finanziamento non sono indicate ex ante dal trattato, ma vengono stabilite di volta in volta a seconda delle circostanze. Tuttavia è indubbio che tradizionalmente per “condizionalità” si intende un cocktail abbastanza standard di politiche economiche e fiscali ricomprendente, tra l’altro, la riduzione della spesa pubblica. Su questa linea si è storicamente mosso il Fmi e lo stesso Mes nei in quasi tutti gli interventi sinora compiuti (Grecia, Portogallo, Cipro e Irlanda).
In risposta alla crisi sanitaria, l’Eurogruppo (nelle riunioni del 9 aprile e 8 maggio) e il Consiglio europeo (nella riunione del 23 aprile) hanno modificato – se non rivoluzionato – il contenuto della “condizionalità”. Tali istituzioni infatti hanno stabilito che le condizioni per accedere alla linea di credito Pandemic Crisis Support non riguardano le politiche che gli stati devono attuare, bensì gli obiettivi di spesa. Tale linea di credito è aperta infatti alla sola condizione che serva per sostenere “i costi diretti e indiretti dell’assistenza sanitaria, della cura e della prevenzione dovuti alla crisi Covid-19”. Con tre precisazioni: 1) il finanziamento a disposizione per ciascuno stato è pari al 2 per cento del Pil nazionale, 2) le richieste di sostegno possono essere presentate fino al 31 dicembre 2022, sebbene il Consiglio dei governatori del Mes possa decidere di modificare questa scadenza e 3) la scadenza massima dei prestiti è di 10 anni.
Sorveglianza durante il periodo di uso del finanziamento
Dato che i fondi Mes sono pubblici (conferiti da tutti gli stati dell’eurozona) è necessario, non solo che essi vadano concessi secondo le condizioni prestabilite, ma anche che vi sia una sorveglianza su come essi vengono effettivamente impiegati. Questa sorveglianza è attribuita alla Commissione, la quale – in ossequio al regolamento applicativo del Mes (n. 472/2013) – esercita una “sorveglianza rafforzata” nel periodo di accesso ai finanziamenti e una “sorveglianza post-programma” nel periodo successivo.
Con la lettera del 7 maggio, a firma di Dombrovskis e Gentiloni, la Commissione si è auto-vincolata, per lo specifico caso del Pandemic Crisis Support, a non usare gran parte dei poteri di controllo che le affida il regolamento applicativo. In tal modo la sua “sorveglianza rafforzata” sarà, in realtà, molto affievolita. Essa ha dichiarato che si concentrerà soltanto sulla verifica della destinazione sanitaria della spesa, predisponendo al riguardo una relazione trimestrale (lettera, punto 1). Ha esplicitamente escluso ulteriori adempimenti (normalmente imposti) da parte dello stato beneficiario, quali l’invio di informazioni disaggregate sull’evoluzione del sistema finanziario, l’esercizio di stress test o analisi di sensibilità, la dimostrazione della capacità di vigilanza del settore finanziario; inoltre ha altresì escluso l’ipotesi di sue missioni ad hoc in loco in aggiunta a quelle a cui ordinariamente si procede nell’ambito del semestre europeo. La Commissione ha, del pari, affermato che non ritiene applicabili le norme del regolamento relative alla richiesta di misure correttive precauzionali e di quelle sui programmi di aggiustamenti macroeconomici (lettera, punti 2-5). Infine la Commissione ha precisato che la sua “sorveglianza rafforzata” – nella versione derogatoria rispetto al regime ordinario – finisce al più tardi quando termina la disponibilità dello strumento ovvero ad una data antecedente se e quando tutto il denaro disponibile è stato speso dallo stato beneficiario per le esigenze sanitarie e la Commissione ha espresso il suo parere sull’uso dei fondi (lettera, punto 6). Il che vuole dire che prima si ottengono e si spendono correttamente le risorse della linea di credito, prima si chiude la sorveglianza della Commissione.
Dato che i fondi Mes sono pubblici (conferiti da tutti gli stati dell’eurozona) è necessario, non solo che essi vadano concessi secondo le condizioni prestabilite, ma anche che vi sia una sorveglianza su come essi vengono effettivamente impiegati. Questa sorveglianza è attribuita alla Commissione, la quale – in ossequio al regolamento applicativo del Mes (n. 472/2013) – esercita una “sorveglianza rafforzata” nel periodo di accesso ai finanziamenti e una “sorveglianza post-programma” nel periodo successivo.
Con la lettera del 7 maggio, a firma di Dombrovskis e Gentiloni, la Commissione si è auto-vincolata, per lo specifico caso del Pandemic Crisis Support, a non usare gran parte dei poteri di controllo che le affida il regolamento applicativo. In tal modo la sua “sorveglianza rafforzata” sarà, in realtà, molto affievolita. Essa ha dichiarato che si concentrerà soltanto sulla verifica della destinazione sanitaria della spesa, predisponendo al riguardo una relazione trimestrale (lettera, punto 1). Ha esplicitamente escluso ulteriori adempimenti (normalmente imposti) da parte dello stato beneficiario, quali l’invio di informazioni disaggregate sull’evoluzione del sistema finanziario, l’esercizio di stress test o analisi di sensibilità, la dimostrazione della capacità di vigilanza del settore finanziario; inoltre ha altresì escluso l’ipotesi di sue missioni ad hoc in loco in aggiunta a quelle a cui ordinariamente si procede nell’ambito del semestre europeo. La Commissione ha, del pari, affermato che non ritiene applicabili le norme del regolamento relative alla richiesta di misure correttive precauzionali e di quelle sui programmi di aggiustamenti macroeconomici (lettera, punti 2-5). Infine la Commissione ha precisato che la sua “sorveglianza rafforzata” – nella versione derogatoria rispetto al regime ordinario – finisce al più tardi quando termina la disponibilità dello strumento ovvero ad una data antecedente se e quando tutto il denaro disponibile è stato speso dallo stato beneficiario per le esigenze sanitarie e la Commissione ha espresso il suo parere sull’uso dei fondi (lettera, punto 6). Il che vuole dire che prima si ottengono e si spendono correttamente le risorse della linea di credito, prima si chiude la sorveglianza della Commissione.
Sorveglianza post-programma
In base al regolamento applicativo, conclusa la “sorveglianza rafforzata”, si apre una fase di “sorveglianza post-programma” che può durare sino a quando lo stato ha rimborsato almeno il 75 per cento dell’assistenza finanziaria e, secondo il regolamento applicativo, può implicare missioni di verifica periodiche della Commissione in loco a cui fanno seguito report semestrali di quest’ultima al Parlamento europeo e ai parlamenti nazionali interessati, nonché l’eventuale indicazione di misure correttive che potranno essere adottate dal Consiglio. Anche in relazione a questo periodo di sorveglianza, Dombrovskis e Gentiloni prevedono un rilevante alleggerimento della disciplina ordinaria, vale a dire: i report della Commissione sono resi funzionali agli obiettivi sanitari della linea di credito, le sue missioni in loco sono incorporate in quelle già previste nell’ambito del semestre europeo, le misure correttive eventualmente suggerite non possono essere oggetto di raccomandazione da parte del Consiglio (lettera, punti 7-8).
In base al regolamento applicativo, conclusa la “sorveglianza rafforzata”, si apre una fase di “sorveglianza post-programma” che può durare sino a quando lo stato ha rimborsato almeno il 75 per cento dell’assistenza finanziaria e, secondo il regolamento applicativo, può implicare missioni di verifica periodiche della Commissione in loco a cui fanno seguito report semestrali di quest’ultima al Parlamento europeo e ai parlamenti nazionali interessati, nonché l’eventuale indicazione di misure correttive che potranno essere adottate dal Consiglio. Anche in relazione a questo periodo di sorveglianza, Dombrovskis e Gentiloni prevedono un rilevante alleggerimento della disciplina ordinaria, vale a dire: i report della Commissione sono resi funzionali agli obiettivi sanitari della linea di credito, le sue missioni in loco sono incorporate in quelle già previste nell’ambito del semestre europeo, le misure correttive eventualmente suggerite non possono essere oggetto di raccomandazione da parte del Consiglio (lettera, punti 7-8).
Intervento della Banca centrale europea
L’intervento della Bce con un programma di acquisto di titoli pubblici sul mercato secondario, il cosiddetto Omt, non è previsto dal Mes. È stata la Bce a decidere autonomamente che per procedere all’acquisto di titoli pubblici richiede una “rigorosa condizionalità” collegata ad un programma di finanziamento del Mes. Non esiste automatismo tra Mes e Omt – che sinora non è mai stato attivato – e la Bce decide discrezionalmente l’attivazione e la sospensione dell’Omt in accordo con le sue scelte di politica monetaria. Se la condizionalità “affievolita” del Pandemic Crisis Support sarà eventualmente sufficiente a convincere Francoforte non è possibile esprimersi e quindi, seguendo Wittgenstein, occorre tacere.
Questo è il quadro giuridico. Il resto è opinione politica.
L’intervento della Bce con un programma di acquisto di titoli pubblici sul mercato secondario, il cosiddetto Omt, non è previsto dal Mes. È stata la Bce a decidere autonomamente che per procedere all’acquisto di titoli pubblici richiede una “rigorosa condizionalità” collegata ad un programma di finanziamento del Mes. Non esiste automatismo tra Mes e Omt – che sinora non è mai stato attivato – e la Bce decide discrezionalmente l’attivazione e la sospensione dell’Omt in accordo con le sue scelte di politica monetaria. Se la condizionalità “affievolita” del Pandemic Crisis Support sarà eventualmente sufficiente a convincere Francoforte non è possibile esprimersi e quindi, seguendo Wittgenstein, occorre tacere.
Questo è il quadro giuridico. Il resto è opinione politica.
