Tratto da lavoce.info
DI FRANCESCO FIGARI, docente di Scienza delle Finanze presso l’Università degli Studi dell’Insubria
LUCA GANDULLIA, professore di scienza delle finanze all’Università di Genova
E DIEGO PIACENTINO, ha insegnato scienza delle finanze nelle Università di Urbino, Roma-Sapienza e Macerata
Il miglioramento dell’efficienza energetica e della sicurezza antisismica degli immobili è certo un obiettivo da perseguire. A rendere il Superbonus una misura dagli effetti perversi per efficienza ed equità è la sua entità e l’assenza di vincoli.
Un incentivo da primato
Il decreto Semplificazioni, approvato dal Senato il 28 luglio, ha prorogato, snellito ed esteso l’ambito di applicazione del Superbonus, a conferma dell’appoggio dell’attuale governo a una misura popolare quanto controversa. È una scelta valida, negli obiettivi e nella strumentazione?
In Italia, l’intervento pubblico (tanto centrale quanto locale) ha tradizionalmente avuto uno speciale riguardo nei confronti dei due sistemi collegati – spesso strettamente – dell’edilizia e dell’immobiliare: permettendo un uso intensivo del territorio, concedendo aumenti di cubatura degli immobili esistenti, tassando tendenzialmente con mano leggera redditi e patrimoni e talora incentivando le attività di costruzione.
Il Superbonus (ecobonus più sismabonus), che riconosce ai proprietari di immobili residenziali una detrazione di imposta del 110 per cento (recuperabile in dichiarazione dei redditi, per quanto consentito dalla capienza dell’imposta da pagarsi, o mediante cessione del corrispondente credito di imposta o mediante “sconto in fattura”) per spese effettuate per miglioramenti dell’efficienza energetica e della sicurezza sismica, si colloca in tale prospettiva. E lo fa con notevole slancio.
L’entità dell’incentivazione non si è mai vista prima e si traduce in concreto in un dono. Lo stanziamento messo a disposizione è molto consistente: 18,5 miliardi, provenienti in parte dal Pnrr (Piano nazionale di ripresa e resilienza) e in parte dal Fondo complementare, di cui 2 miliardi già utilizzati a maggio 2021 (fonte Enea). Con le modifiche introdotte dal decreto Semplificazioni che sganciano il beneficio fiscale dalla conformità urbanistica e in ragione della proroga della scadenza della misura a fine 2023, c’è da chiedersi se le risorse saranno sufficienti rispetto alla domanda.
Le ragioni che hanno indotto il governo Conte II e il Parlamento a introdurre la misura sono (ancora) indicate nella pagina apposita del sito della presidenza del Consiglio: “Il Superbonus 110 per cento è una misura di incentivazione […] che punta a rendere più efficienti e più sicure le nostre abitazioni. Il meccanismo prevede che gli interventi possano essere svolti anche a costo zero per il cittadino! […] Questa misura crea un meccanismo virtuoso di mercato che offre benefici a tutti i soggetti coinvolti: il cittadino può ristrutturare casa gratuitamente, ridurre il costo delle bollette e valorizzare il proprio patrimonio immobiliare; l’impresa può aumentare il proprio fatturato grazie al maggior volume di lavori; lo stato può rendere più efficienti e più sicure le abitazioni e sostenere l’aumento dell’occupazione e del reddito”.
Già a prima vista, la giustificazione non sembra essere di molta sostanza: non c’è riferimento ai costi e al loro riparto; la lingua è di intento persuasivo e la filosofia sembra essere quella dei pennies – anzi, dei grand – from heaven. Ma anche se si va più a fondo è difficile trovare, per un’incentivazione di questa entità, una valida giustificazione economica, sotto vari punti di vista.
Esperienza internazionale
Misure di incentivazione rivolte all’edilizia e all’immobiliare sono state introdotte in molti paesi, a rimedio delle difficoltà settoriali conseguenti alla pandemia e con obiettivi di miglioramento ambientale-energetico. Per esempio, in Francia, nel 2020, è stata adottata la MaPrimeRénov’, che rimborsa ai proprietari di immobili residenziali una frazione – crescente al crescere del numero dei componenti del nucleo familiare, decrescente al crescere del reddito familiare e differenziata tra la regione di Parigi e il resto del paese – delle spese sostenute per il miglioramento energetico-ambientale delle abitazioni. La misura si è aggiunta ad altre preesistenti e meno sostanziose e prevede rimborsi compresi tra un massimo del 90 per cento delle spese per i redditi definiti molto modesti (inferiori a 42.381 euro/anno per una famiglia di quattro persone nella regione di Parigi), e un minimo del 40 per cento delle spese per i redditi definiti alti (superiori a 79.041 euro/anno, sempre per una famiglia di quattro persone e nella regione di Parigi). Le opere e i lavori ammissibili sono individuati specificamente, e per ciascuno è stabilito l’ammontare dell’incentivazione.
Di struttura più semplice sono in provvedimenti adottati in Germania e Regno Unito. In Germania, è stato varato nel 2020 il programma denominato Finanziamento federale per edifici efficienti, che sostituisce meno robuste misure preesistenti; rimborsa ai proprietari-occupanti, mediante un credito di imposta, utilizzabile in tre successive tranches annualia riduzione delle imposte dovute, una frazione compresa tra il 20 e il 50 per cento delle spese sostenute per l’efficientamento energetico degli immobili di proprietà. Nel Regno Unito, dal settembre 2020 al marzo 2021 è stato in vigore il programma denominato Green Homes Grant, che indirizzava ai proprietari di immobili residenziali (occupanti o locatori) sussidi per spese di efficientamento energetico, nella forma di vouchers e nella misura di un terzo delle spese, con un massimale di 5 mila sterline (10 mila sterline per proprietari con reddito basso).
Nei tre paesi, l’aiuto dato all’edilizia e all’immobiliare è stato molto meno generoso di quanto lo sia stato in Italia, ma soprattutto è stato a copertura solo di una parte delle spese private e ha considerato le caratteristiche socio-demografiche dei beneficiari. Senza questi vincoli, gli effetti di efficienza e equità sembrano essere perversi.
Effetti di efficienza
Qui sono due gli aspetti rilevanti. Il primo riguarda l’azzeramento del prezzo, che toglie al mercato ogni funzione allocativa. Viene meno il meccanismo di allineamento dei prezzi ai costi. E viene meno quello di razionamento della domanda, che, pertanto, si ritrova molto gonfiata, mentre l’offerta potrà adeguarsi – via maggiore produzione dovuta alle imprese esistenti e alle nuove entranti – soltanto in parte. Alla fine, sarà l’offerta disponibile a determinare i volumi di produzione e i relativi prezzi (e su questo l’Antitrust ha recentemente aperto un fascicolo per monitorare l’aumento dei prezzi nel settore dei materiali edili), con il rischio che rimangano inflazionati anche al termine del Superbonus con effetti traslativi sui consumatori finali.
Il secondo aspetto riguarda la relazione tra i benefici di efficienza energetica e i costi per il fisco: non solo non sono state rese note preventive quantificazioni, ma si può anche temere che la condizione per la quale sono finanziabili opere e lavori che facciano avanzare di due classi energetiche gli immobili non sia sempre sufficiente a garantire un saldo positivo tra benefici e costi. In particolare, quando gli immobili già si trovino in classe relativamente alta e gli interventi comportino la sostituzione di impianti già relativamente efficienti.
Effetti distributivi
Già prima dell’introduzione del Superbonus le agevolazioni fiscali relative a lavori di ristrutturazione e risparmio energetico mostravano una distribuzione chiaramente regressiva, con i contribuenti nel decile più alto della distribuzione del reddito che beneficiavano, in termini relativi al proprio reddito, dieci volte più di quanto non ne beneficiassero le famiglie più povere. Effetto dovuto non tanto all’incapienza, ma alla distribuzione della proprietà immobiliare e alla capacità di spesa per far fronte a lavori di ristrutturazione.
L’effetto regressivo è ipotizzabile anche per il Superbonus e, in attesa dei dati da dichiarazione dei redditi, è già confermato dai numeri Enea che monitorano le domande. A maggio 2021, su un totale di oltre 1,3 miliardi di detrazioni già usufruite, oltre due terzi sono relative a immobili di categorie catastali A1 (abitazioni di tipo signorile), A2 (abitazioni di tipo civile) o A7 (villini) che rappresentano circa il 40 per cento dello stock residenziale in Italia.
Effetti sulla crescita economica e sullo sviluppo settoriale
L’incentivazione attivata dal Superbonus dà sicuramente una spinta all’edilizia, e, per questa strada, anche all’occupazione e al prodotto nazionale. Tuttavia, è da chiedersi se altre modalità di investimento pubblico non potrebbero avere, a parità di costo per le casse pubbliche, maggiori e più duraturi effetti moltiplicatori. Dati poi gli sviluppi demografici, ci si può domandare se l’effetto non sia alla fine effimero, e cioè, in sostanza, una bolla.
Si può aggiungere anche un’altra osservazione. Se le indicazioni offerte dal governo a giustificazione del Superbonus non sembrano persuasive sul piano della validità economica, dal punto di vista della comprensione della political economy sottostante sono invece una buona guida, ancorché parziale e da completare. La misura trova certamente l’apprezzamento di una platea molto vasta: moltissimi cittadini, dato che in Italia l’80 per cento circa delle famiglie risiede in abitazioni di proprietà, e moltissime imprese (dato il loro frazionamento). Ma a queste categorie bisogna aggiungerne almeno altre tre: quelle dei lavoratori (anch’essi, nel settore, molto numerosi), quella degli intermediari finanziari e infine quella dei professionisti.
In conclusione: i due obiettivi del Superbonus di miglioramento dell’efficienza energetica e della sicurezza antisismica sono accettabili, e in parte lo è anche il terzo, quello della spinta all’edilizia (con il corollario dell’emersione del nero). Sono viceversa discutibili le modalità seguite, per i costi molto alti, tutti a carico dello stato e senza nessun vincolo per le imprese private nella definizione dei prezzi, con effetti perversi di efficienza ed equità.
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