Tratto da lavoce.info
di Marco Palmieri,
ricercatore senior di Diritto Commerciale presso il Dipartimento di Scienze Economiche dell’Università Ca’ Foscari di Venezia
e Francesco Vella,
ordinario di Diritto Commerciale presso l’Università di Bologna
L’articolo 27 del decreto “Rilancio” istituisce un nuovo fondo presso la Cassa Depositi e Prestiti. Non si tratta però di una semplice misura emergenziale, ma configura un intervento dello stato nelle imprese che potrà avere conseguenze nel lungo periodo.
Il patrimonio separato
Oltre a favorire la ricapitalizzazione e il finanziamento delle imprese di media dimensione, il decreto “Rilancio”, all’articolo 27, contiene anche misure a sostegno delle S.p.A. e delle cooperative italiane con un fatturato annuo superiore a 50 milioni di euro e con esclusione dei settori bancario, finanziario e assicurativo. La Cassa depositi e prestiti S.p.A. è autorizzata a costituire un patrimonio destinato, denominato «Patrimonio Rilancio», ossia un fondo finanziato – almeno inizialmente – da apporti del ministero dell’Economia e gestito dalla Cassa, a sua volta divisibile in singoli comparti.
Il ministero verserà nel fondo 44 miliardi in titoli di Stato ma gli apporti potranno avere come oggetto anche altri beni e rapporti giuridici, anche da parte di altri soggetti pubblici che potranno formare ulteriori comparti. Il ministero riceverà in cambio degli strumenti finanziari partecipativi, correlati ai risultati economici del fondo. Quest’ultimo, o suoi comparti, potranno essere finanziati anche a mezzo dell’emissione di obbligazioni o di altri strumenti finanziari di debito, non meglio definiti. I sottoscrittori dei titoli saranno garantiti dello stato, entro il limite massimo di 20 miliardi di euro di emissioni. Stato che sarà garante «di ultima istanza» anche per le altre obbligazioni assunte dal fondo, secondo le condizioni e modalità che dovranno essere stabilite da un decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze.
L’impegno dello stato, diretto e indiretto quale garante, non sembra trovare un limite quantitativo, dato che al fondo e ai suoi comparti non si applica la soglia di grandezza – fissata dal codice civile – del decimo del patrimonio netto della società a cui il patrimonio destinato appartiene.
Le finalità
Gli attivi così raccolti potranno essere impiegati per interventi di sostegno e rilancio del sistema economico e produttivo nazionale e ciò dovrà avvenire nel rispetto delle norme temporanee europee in materia di aiuti di stato, oppure a condizioni di mercato. Gli interventi dovranno essere operati secondo le modalità individuate dal decreto ministeriale attuativo, cui dovrà fare seguito un successivo regolamento operativo da parte del Cda di Cassa depositi e prestiti. La norma fissa però già dei criteri di massima: bisognerà privilegiare misure che favoriscano, fra gli altri, lo sviluppo tecnologico, le infrastrutture critiche e strategiche, le filiere produttive strategiche, la sostenibilità ambientale, la rete logistica e dei rifornimenti, i livelli occupazionali e il mercato del lavoro. Non sono esclusi poi interventi relativi a operazioni di ristrutturazione di società che, nonostante temporanei squilibri patrimoniali o finanziari, siano caratterizzate da adeguate prospettive di redditività.
Come dimostrano gli obbiettivi fissati, il fondo non sembra avere, in realtà, quale scopo esclusivo il sostegno delle imprese in difficoltà a causa dell’emergenza sanitaria; la durata è infatti pari a 12 anni e può essere accorciata, ma anche estesa, con una semplice delibera del Cda della Cassa, su richiesta del ministro dell’Economia e delle Finanze.
Una prospettiva di lungo periodo
I segni di un intervento in una prospettiva di più lungo periodo emergono anche da altri indicatori. Il fondo opera preferibilmente sottoscrivendo obbligazioni convertibili in azioni o azioni di nuova emissione, oppure acquistando azioni sul mercato in caso di operazioni strategiche non meglio definite. È significativo l’inciso secondo cui le operazioni effettuate «non attivano eventuali clausole contrattuali e/o statutarie di cambio di controllo o previsioni equipollenti che dovessero altrimenti operare». In tale ambito sembrano rientrare non solo i covenant inseriti nei contratti di finanziamento, ma anche i limiti statutari alla circolazione delle azioni e i patti parasociali, che vengono così neutralizzati rispetto all’intervento pubblico, non precludendo in questo modo la possibilità per lo Stato di (ri)entrare o rafforzare la propria presenza nelle compagini di società considerate strategiche. Qualora i regolamenti attuativi non specifichino meglio i loro compiti, i gestori del fondo usufruiranno così di ampie griglie di valutazione, anche perché commisurate a un grado di responsabilità che la nuova norma ancora al solo criterio della diligenza professionale.
La stessa previsione aggiunge poi – in modo un po’ criptico – che non si applica la disciplina della revocatoria fallimentare agli atti a titolo oneroso, ai pagamenti effettuati e alle garanzie concesse di cui abbia beneficiato il fondo, purché connessi a operazioni realizzate in conformità al suo regolamento. È condivisibile l’intento di tutelare i fondi pubblici, ma ciò potrebbe anche disincentivare una loro prudente gestione e mettere in guardia gli investitori privati di fronte al privilegio di cui godrebbe l’uscita dell’intervento pubblico in caso di crisi irreversibile dell’impresa.
Per non tornare al passato
In conclusione, l’articolo 27 si colloca nel solco di quanto è avvenuto e sta avvenendo in molti paesi al di qua e al di là dell’oceano, con lo stanziamento di ingenti risorse pubbliche a sostegno di una forte capitalizzazione delle imprese. Sono però interventi che, per la loro stessa natura, non sono affatto semplici “rattoppi” di breve respiro e guardano molto più lontano. Le nuove comunicazioni comunitarie sugli aiuti di stato mettono in evidenza alcune direttrici strategiche, in particolare con riferimento alla transizione verso la green economy e la trasformazione digitale, che dovrebbero caratterizzare gli interventi statali per una crescita “sostenibile nel lungo periodo”.
Bisogna chiedersi allora se le risorse stanziate non debbano innanzitutto basarsi su una governance pubblica che definisca, in modo chiaro, trasparente e competente, prima le strategie e poi i percorsi per attuarle, monitorarle e controllarne i risultati. Il rischio altrimenti è che, sotto la veste di misure emergenziali, si ritorni agli antichi e conosciuti vizi della degenerazione del sistema italico delle partecipazioni statali. Utilizzando parole oggi di moda, ma con conseguenze importanti su come le scelte di regolamentazione incidono sugli assetti imprenditoriali ed economici, occorrono visioni e logiche di programmazione per individuare perimetri e limiti dell’intervento pubblico. E il proliferare di fondi attribuiti per decreto ad agenzie e banche di sviluppo, anche al di là delle loro originarie funzioni, non aiuta questo obbiettivo. Forse si perderà il valore segnaletico del mostrare che comunque qualcosa si fa, ma queste misure i cui effetti si estendono nel lungo periodo meritano una riflessione lontana dalle pressioni dell’immediato e una architettura diversa.
Oltre a favorire la ricapitalizzazione e il finanziamento delle imprese di media dimensione, il decreto “Rilancio”, all’articolo 27, contiene anche misure a sostegno delle S.p.A. e delle cooperative italiane con un fatturato annuo superiore a 50 milioni di euro e con esclusione dei settori bancario, finanziario e assicurativo. La Cassa depositi e prestiti S.p.A. è autorizzata a costituire un patrimonio destinato, denominato «Patrimonio Rilancio», ossia un fondo finanziato – almeno inizialmente – da apporti del ministero dell’Economia e gestito dalla Cassa, a sua volta divisibile in singoli comparti.
Il ministero verserà nel fondo 44 miliardi in titoli di Stato ma gli apporti potranno avere come oggetto anche altri beni e rapporti giuridici, anche da parte di altri soggetti pubblici che potranno formare ulteriori comparti. Il ministero riceverà in cambio degli strumenti finanziari partecipativi, correlati ai risultati economici del fondo. Quest’ultimo, o suoi comparti, potranno essere finanziati anche a mezzo dell’emissione di obbligazioni o di altri strumenti finanziari di debito, non meglio definiti. I sottoscrittori dei titoli saranno garantiti dello stato, entro il limite massimo di 20 miliardi di euro di emissioni. Stato che sarà garante «di ultima istanza» anche per le altre obbligazioni assunte dal fondo, secondo le condizioni e modalità che dovranno essere stabilite da un decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze.
L’impegno dello stato, diretto e indiretto quale garante, non sembra trovare un limite quantitativo, dato che al fondo e ai suoi comparti non si applica la soglia di grandezza – fissata dal codice civile – del decimo del patrimonio netto della società a cui il patrimonio destinato appartiene.
Le finalità
Gli attivi così raccolti potranno essere impiegati per interventi di sostegno e rilancio del sistema economico e produttivo nazionale e ciò dovrà avvenire nel rispetto delle norme temporanee europee in materia di aiuti di stato, oppure a condizioni di mercato. Gli interventi dovranno essere operati secondo le modalità individuate dal decreto ministeriale attuativo, cui dovrà fare seguito un successivo regolamento operativo da parte del Cda di Cassa depositi e prestiti. La norma fissa però già dei criteri di massima: bisognerà privilegiare misure che favoriscano, fra gli altri, lo sviluppo tecnologico, le infrastrutture critiche e strategiche, le filiere produttive strategiche, la sostenibilità ambientale, la rete logistica e dei rifornimenti, i livelli occupazionali e il mercato del lavoro. Non sono esclusi poi interventi relativi a operazioni di ristrutturazione di società che, nonostante temporanei squilibri patrimoniali o finanziari, siano caratterizzate da adeguate prospettive di redditività.
Come dimostrano gli obbiettivi fissati, il fondo non sembra avere, in realtà, quale scopo esclusivo il sostegno delle imprese in difficoltà a causa dell’emergenza sanitaria; la durata è infatti pari a 12 anni e può essere accorciata, ma anche estesa, con una semplice delibera del Cda della Cassa, su richiesta del ministro dell’Economia e delle Finanze.
Una prospettiva di lungo periodo
I segni di un intervento in una prospettiva di più lungo periodo emergono anche da altri indicatori. Il fondo opera preferibilmente sottoscrivendo obbligazioni convertibili in azioni o azioni di nuova emissione, oppure acquistando azioni sul mercato in caso di operazioni strategiche non meglio definite. È significativo l’inciso secondo cui le operazioni effettuate «non attivano eventuali clausole contrattuali e/o statutarie di cambio di controllo o previsioni equipollenti che dovessero altrimenti operare». In tale ambito sembrano rientrare non solo i covenant inseriti nei contratti di finanziamento, ma anche i limiti statutari alla circolazione delle azioni e i patti parasociali, che vengono così neutralizzati rispetto all’intervento pubblico, non precludendo in questo modo la possibilità per lo Stato di (ri)entrare o rafforzare la propria presenza nelle compagini di società considerate strategiche. Qualora i regolamenti attuativi non specifichino meglio i loro compiti, i gestori del fondo usufruiranno così di ampie griglie di valutazione, anche perché commisurate a un grado di responsabilità che la nuova norma ancora al solo criterio della diligenza professionale.
La stessa previsione aggiunge poi – in modo un po’ criptico – che non si applica la disciplina della revocatoria fallimentare agli atti a titolo oneroso, ai pagamenti effettuati e alle garanzie concesse di cui abbia beneficiato il fondo, purché connessi a operazioni realizzate in conformità al suo regolamento. È condivisibile l’intento di tutelare i fondi pubblici, ma ciò potrebbe anche disincentivare una loro prudente gestione e mettere in guardia gli investitori privati di fronte al privilegio di cui godrebbe l’uscita dell’intervento pubblico in caso di crisi irreversibile dell’impresa.
Per non tornare al passato
In conclusione, l’articolo 27 si colloca nel solco di quanto è avvenuto e sta avvenendo in molti paesi al di qua e al di là dell’oceano, con lo stanziamento di ingenti risorse pubbliche a sostegno di una forte capitalizzazione delle imprese. Sono però interventi che, per la loro stessa natura, non sono affatto semplici “rattoppi” di breve respiro e guardano molto più lontano. Le nuove comunicazioni comunitarie sugli aiuti di stato mettono in evidenza alcune direttrici strategiche, in particolare con riferimento alla transizione verso la green economy e la trasformazione digitale, che dovrebbero caratterizzare gli interventi statali per una crescita “sostenibile nel lungo periodo”.
Bisogna chiedersi allora se le risorse stanziate non debbano innanzitutto basarsi su una governance pubblica che definisca, in modo chiaro, trasparente e competente, prima le strategie e poi i percorsi per attuarle, monitorarle e controllarne i risultati. Il rischio altrimenti è che, sotto la veste di misure emergenziali, si ritorni agli antichi e conosciuti vizi della degenerazione del sistema italico delle partecipazioni statali. Utilizzando parole oggi di moda, ma con conseguenze importanti su come le scelte di regolamentazione incidono sugli assetti imprenditoriali ed economici, occorrono visioni e logiche di programmazione per individuare perimetri e limiti dell’intervento pubblico. E il proliferare di fondi attribuiti per decreto ad agenzie e banche di sviluppo, anche al di là delle loro originarie funzioni, non aiuta questo obbiettivo. Forse si perderà il valore segnaletico del mostrare che comunque qualcosa si fa, ma queste misure i cui effetti si estendono nel lungo periodo meritano una riflessione lontana dalle pressioni dell’immediato e una architettura diversa.
