Tratto da lavoce.info
DI MARCO GREGGI, ordinario di diritto tributario e diritto tributario internazionale presso l’Università di Ferrara
E LEONZIO RIZZO, ordinario di Scienza delle Finanze a Ferrara
Il contraddittorio preventivo vuole rendere meno conflittuale il rapporto tra fisco e contribuente, riducendo i tempi di accertamento ed evitando successivi contenziosi. A patto che l’amministrazione non lo utilizzi per acquisire nuove informazioni.
Il contraddittorio tra fisco e contribuente
Il principio del contraddittorio preventivo obbligatorio per qualsiasi atto impugnabile, esclusi sostanzialmente gli atti cosiddetti automatizzati, è stato inserito nello Statuto del contribuente dal decreto legislativo 219/2023. Il successivo Dlgs n.13 /2024, che interviene in materia di accertamento tributario, sottolinea all’art. 1, comma 1, il ruolo del contraddittorio preventivo nella procedura di accertamento e accertamento con adesione. Entrambi sono decreti attuativi della legge delega di riforma fiscale (legge n. 111 del 9 agosto 2023). Il contraddittorio preventivo avverrebbe prima della notifica dell’atto di accertamento.
L’intenzione è quella di superare uno scenario in cui la relazione tra l’erario e il contribuente è letta in termini essenzialmente conflittuali, a favore di uno in cui le parti cercano, nei limiti del possibile, di raggiungere una soluzione condivisa, essenzialmente attraverso un momento di dialogo e confronto tra amministrazione e contribuente.
La “ratio” della riforma è che il contribuente sia non più “soggetto passivo” nel procedimento, ma si renda compartecipe della sua definizione. Infatti, l’amministrazione avvia il procedimento comunicando al contribuente una bozza (o schema) di avviso di accertamento, assegnandogli un termine non inferiore a 60 giorni per formulare le sue osservazioni. Esaurita questa fase, l’amministrazione utilizzerà le osservazioni ricevute dal contribuente per perfezionare l’atto. Nello scenario legislativo precedente, invece, la dialettica che si concretizzava nel contraddittorio tra fisco e contribuente era perlopiù solo successiva all’atto di accertamento.
I punti deboli del processo
Se il contraddittorio ha luogo una volta che l’ufficio ha già a disposizione tutte le informazioni necessarie per concludere la sua attività, allora “sentire” anticipatamente il contribuente realizza l’obiettivo di garantire una conferma dell’attività già svolta, evitando un contenzioso successivo. Tuttavia, nel caso in cui l’attività istruttoria sia ancora parziale e la necessità dell’amministrazione di “sentire” il contribuente sia motivata dalla possibilità di acquisire informazioni non in suo possesso, ci potrebbe essere il rischio che le conclusioni dell’istruttoria siano di fatto sottoposte al vaglio dello stesso contribuente.
Detto in altre parole, se da un lato è lodevole che attraverso meccanismi consensuali si cerchi di raggiungere la certezza dell’imposizione in base alla legge (così che il contribuente possa sapere esattamente quanto pagare), pare però altrettanto chiaro che in alcuni passaggi possa essere concreto il rischio di sacrificare la legalità alla certezza, seppure in uno scenario complessivo in cui i tempi (e dunque i costi) dell’attività amministrativa vengono sensibilmente ridotti.
Un contraddittorio svolto durante l’istruttoria finalizzata alla stesura dell’atto di accertamento, potrebbe presentare criticità anche per lo stesso contribuente, che dovrebbe utilizzarlo per proporre una lettura dei fatti diversa da quella ipotizzata dall’amministrazione. Se il contribuente è forzato a esercitare questo diritto quando gli argomenti che sorreggono l’accertamento effettuato dall’amministrazione potrebbero mutare, la sua stessa posizione potrebbe risultarne indebolita, soprattutto nel caso in cui non disponga di strumenti adeguati a sostenere le proprie posizioni in un contesto ancora fluido.
Quindi era meglio prima? Sì, se il contraddittorio preventivo viene utilizzato dall’amministrazione per risparmiare su tempi e costi per acquisire informazioni sensibili per l’istruttoria sul contribuente. Il rischio potrebbe essere che il contribuente fornisca informazioni non pienamente attendibili, visto che è parte in causa del procedimento. Ciò potrebbe implicare verifiche successive e quindi aggravio degli stessi tempi e costi che si volevano ridurre. Perché non si verifichi una tale eventualità è necessario assicurarsi che siano rispettate le condizioni affinché tutte le informazioni utili a formalizzare l’atto siano già a disposizione dell’amministrazione prima di iniziare il contraddittorio. Il contraddittorio, infatti, deve essere solo uno strumento di difesa del contribuente, non un mezzo per acquisire informazioni da parte dell’amministrazione dalla parte coinvolta nell’istruttoria. Se così fosse allora il contraddittorio preventivo potrebbe essere utile per risparmiare tempo e nella sostanza non sarebbe diverso da un contraddittorio successivo alla formulazione dell’atto.
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